Генеральный секретарь Совета Европы обратилась к властям Польши за разъяснением, каким образом они намерены обеспечить эффективное применение ЕКПЧ

Конфликт польских властей с европейскими институтами продолжает развиваться. 7 декабря 2021 года Генеральный секретарь Совета Европы Мария Пейчинович-Бурич официально направила запрос министру иностранных дел Польши Збигневу Рау, предложив властям Польши дать разъяснения о том, как в контексте недавнего решения Конституционного суда этой страны обеспечивается эффективное выполнение ими своих обязательств по Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Возможность направления такого запроса предусмотрена статьей 52 Конвенции, указывающей, что по получении запроса от Генерального секретаря Совета Европы «каждая Высокая Договаривающаяся Сторона должна представить разъяснение относительно того, каким образом ее внутреннее право обеспечивает эффективное применение любого из положений настоящей Конвенции».

Направление такого запроса в данном случае касается, в частности, «права на справедливое судебное разбирательство независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона», и роли Европейского Суда как инстанции, имеющей «последнее слово» в вопросах толкования положений Конвенции, и вызвано вынесением 24 ноября 2021 г. Конституционным судом Польши постановления, в котором он установил, что пункт 1 статьи 6 Конвенции, гарантирующий право на справедливое судебное разбирательство, «не соответствует Конституции Польши при определенных обстоятельствах».

Генеральный секретарь назвала это постановление беспрецедентным и заявила, что оно вызывает серьезную обеспокоенность.

Напряженность в отношениях Польши с европейскими наднациональными структурами резко обострилась 27 октября этого года, когда Суд Европейского союза в Люксембурге опубликовал решение, обязавшее польское правительство выплачивать штраф. «Из-за отказа приостановить действие национального законодательства, которое, в частности, относится к юрисдикции дисциплинарной палаты Верховного суда, Польше предписывается выплачивать Европейской комиссии ежедневный штраф в размере €1 млн», — говорится в распоряжении Суда Европейского союза (CJEU). В июле этот же суд потребовал немедленно прекратить работу дисциплинарной палаты Верховного суда Польши, ссылаясь на то, что эта палата получила право отстранять от работы судей, что может угрожать их беспристрастности и независимости. В распоряжении говорится, что выполнение мер, предписанных Судом Европейского союза 14 июля 2021 г., необходимо «во избежание причинения серьезного и непоправимого ущерба правопорядку Европейского союза и ценностям, на которых он основан, в частности верховенству закона». Штрафные санкции в отношении Польши останутся в силе, пока страна не удовлетворит требование прекратить работу дисциплинарной палаты Верховного суда Польши или до окончательного решения суда ЕС по этому делу.

Реформа судебной системы в Польше началась в 2017 году. Она, в частности, предусматривает привлечение к дисциплинарной ответственности судей за действие или бездействие, которое можно классифицировать как создающее препятствие функционированию судебной системы. Также судьи будут обязаны сообщать о своих политических взглядах и поддержке ими определенной политической силы. Правящая партия «Право и справедливость», инициировавшая реформу, считает, что подобные меры позволят дисциплинировать судей, превышающих свои должностные полномочия. Противники реформы внутри страны неоднократно заявляли о том, что таким образом власти страны хотят подчинить себе судей.

Судебное разбирательство в Люксембурге стало еще одной фазой кризиса в отношениях Варшавы и Брюсселя, вызванного принятым ранее решением польского правительства провести реформу судебной системы, которая неоднократно подвергалась критике Евросоюзом. Поводом для обострения ситуации стало постановление Конституционного суда Польши от 7 октября о том, что четыре положения Договора о Европейском союзе противоречат Конституции страны и не должны иметь приоритет перед ней. В этих положениях говорится об уважении к человеческому достоинству, свободе, демократии, о верховенстве права и равенстве, а также о юрисдикции Суда Европейского союза. По мнению польских властей, эти статьи договора ставят под сомнение законность назначения судей в стране и тем самым отменяют польскую Конституцию.

Решение Суда Европейского союза наложить штраф на Польшу стало вторым за осень 2021 года. Так, 20 сентября суд ЕС обязал Польшу ежедневно выплачивать по 500 тысяч евро из-за неисполнения решения о прекращении работ на шахте «Туров» в соответствии с судебным решением от 21 мая 2021 г. Штраф будет отменен только после того, как Варшава прекратит добычу угля. Решение по шахте «Туров» было принято после жалобы Чехии в суд ЕС против Польши, из-за того, что расширение добычи угля на шахте, находящейся в приграничном районе, резко понизило уровень подземных вод. В Варшаве резко раскритиковали решение суда «в пользу» Праги, назвав его недопустимым вмешательством в обеспечение безопасности страны.

27 сентября Группа государств Совета Европы по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) заявила о сохраняющейся угрозе независимости судебной системы Польши, возникшей из-за реформ последних лет, и призвала национальные власти выполнить ее рекомендации, которые, как предполагается, улучшат ситуацию. В докладе ГРЕКО обращается внимание на то, что многие из рассматриваемых проблем вокруг судебной системы также недавно были подняты в постановлениях Европейского Суда по правам человека и суда Европейского союза в Люксембурге. Эти проблемы, среди прочего, затрагивают процедуру формирования Национального совета юстиции Польши и функционирование Дисциплинарной палаты Верховного суда. ГРЕКО отметила недостатки как в дисциплинарном режиме для польских судей, так и в степени влияния исполнительных органов власти на состав судейского корпуса.

Еще одним «юридическим фронтом» с европейскими инстанциями для поляков стали события, связанные с миграционным кризисом на границе Белоруссии с Латвией, Литвой и Польшей, куда с начала года устремились мигранты преимущественно с Ближнего Востока. Обстановка на границе и в целом в отношении мигрантов резко обострилась в начале ноября и одновременно активизировались и юридические баталии вокруг этой непростой проблемы.

Европейский Суд по правам человека с 20 августа по 3 декабря получил 47 ходатайств о применении обеспечительных мер в отношении 198 заявителей-мигрантов. В 44 обращениях заявители указывали, что находятся на территории Польши и просят международной защиты. Еще одно обращение было подано против Латвии и два против Литвы. По обращениям, которые были поданы против прибалтийских стран, обеспечительные меры в настоящий момент не применяются.

К 3-му декабря ЕСПЧ применил в отношении властей Польши обеспечительные меры по 28 жалобам, находящимся на его рассмотрении, постановив применить правило 39 своего Регламента, указав властям Польши, что беженцы, которые находятся на территории этой страны и обратились в судебный орган, не могут быть высланы в Белоруссию.

Но ЕСПЧ, на самом деле, включился в юридическую баталию задолго до этих событий. Еще в феврале этого года Европейский Суд по правам человека сообщил, что у него на рассмотрении уже находится 27 жалоб против Польши, связанных с различными аспектами широко критикуемой реформы судебной системы страны. В большинстве жалоб, часть из которых подана действующими или бывшими судьями, заявляется о предположительном нарушении Польшей статей 6, 8, 10 и 13 Европейской конвенции по правам человека. Часть жалоб касается того, что некоторые польские судебные инстанции, включая Конституционный суд, не могут рассматриваться как «суды, учрежденные в соответствии с законодательством» по тем или иным причинам. Другие связаны с изменением порядка формирования и функционирования Национального совета судей — специального органа, отвечающего за назначение судей различных инстанций и рассмотрение жалоб на нарушение этических норм представителями судейского корпуса и адвокатского сообщества, в частности, в ряде жалоб обжалуется ситуация с досрочным прекращением полномочий членов судейского корпуса, а также на различного рода дисциплинарные меры, применяемые к ним, как утверждают заявители, за критические высказывания в адрес сторонников реформы в том виде, как она проходит с 2015 года. Также ряд жалоб касаются утверждений о нарушении прав заявителей ввиду снижения пенсионного возраста для судей. На рассмотрении Большой Палаты ЕСПЧ находится жалоба (№ 43572/18) судьи Высшего административного суда Польши Яна Гженды, касающаяся преждевременного прекращения его четырехлетнего мандата на членство в Национальном совете судей (19 мая 2021 г. Суд провел публичные слушания по этому делу – «Гженда против Польши» (Grzęda v. Poland), - так что в скором времени можно ожидать и постановления по этой жалобе).

И вот, 29 июня этого года, Страсбург выносит постановление по делу «Брода и Бояра против Польши» (Broda and Bojara v. Poland), жалобы №№ 26691/18 и 27367/18 (вступило в силу 29 сентября 2021 г.). Жалобы были поданы в ЕСПЧ польскими судьями Мариушем Брода и Алиной Бояра, столкнувшимися с досрочным прекращением в 2018 году 6-летнего срока их полномочий по решению Министерства юстиции Польши, отказавшегося при этом предоставить какое-либо объяснение своей позиции, заявив, что данный орган исполнительной власти полномочен в соответствии с разделом 17 (1) Закона Республики Польша от 12 июля 2017 г. о внесении изменений в Положение об организации судов общей юрисдикции принимать решение без каких-либо обязательств аргументировать заинтересованным сторонам свою позицию. Брода и Бояра заявили о нарушении их прав, гарантированных пунктом 1 статьи 6 Европейской конвенции по правам человека.

ЕСПЧ признал наличие нарушение прав заявителей, подчеркнув ключевое значение поддержания независимости судебной ветви власти и уважения процессуальной справедливости в делах, касающихся карьеры судей. Страсбургский Суд указал, что польское законодательство обладает существенными недостатками в части регулирования исключительных ситуаций, допускающих досрочное прекращение мандата судей. Суд также прямо указал, что на то, что санкции в отношении Брода и Бояра принимались ведомством исполнительной ветви власти Польши, а его позиция не оценивалась ни обычным судом, ни другим органом, исполняющим судебные обязанности, то есть органом, обладающим независимостью от минюста, что «нарушило саму суть права заявителей на доступ к суду».

А спустя некоторое время, на фоне юрисдикционного конфликта с Люксембургским Судом, а также миграционного кризиса, 8 ноября ЕСПЧ вынес новое постановление («Долиньская-Фицек и Озимек против Польши» (Dolińska-Ficek and Ozimek v. Poland), жалобы №№ 49868/19 и 57511/19) установив нарушение прав двух польских судей - Моники Долиньской-Фицек и Артура Озимека, поставивших под сомнение беспристрастность и независимость недавно созданной палаты Верховного суда (ВС) Польши. Оба заявителя несколько лет назад подавали заявки на замещение новых должностей в судебной системе страны, но их кандидатуры не были рекомендованы Национальным советом юстиции. Впоследствии соискатели обжаловали это решение в Палате по надзорному рассмотрению и делам общественной значимости, одной из двух появившихся в ходе реформ последних лет палат Верховного суда Польши, но их обращение было оставлено без удовлетворения. Ссылаясь на право на справедливое судебное разбирательство, предусмотренное Европейской Конвенцией, заявители утверждали в своей жалобе, направленной в Страсбургский Суд, что эта палата в силу особенностей ее формирования не может считаться «учрежденной на основании закона», а также что она не является в надлежащей степени беспристрастной и независимой. Заявители также отмечали, что часть судей этой палаты были назначены президентом Польши по рекомендации Национального совета юстиции, ряд членов которого, в свою очередь, избирается нижней палатой парламента страны. Европейский Суд установил, что «процедура назначения судей находилась под ненадлежащим влиянием законодательной и исполнительной ветвей власти». Это привело к фундаментальному нарушению, которое отрицательно повлияло на весь процесс и поставило под угрозу легитимность Палате по надзорному рассмотрению и делам общественной значимости Верховного суда Польши, которая рассматривала дело заявителей.

И, в довершении всего, министр юстиции Польши Збигнев Зебро направил в Конституционный суд Польши запрос в связи с постановлением Европейского Суда по правам человека по делу «Компания «Ксеро Флор в Польше» против Польши» (Xero Flor w Polsce sp. z o.o. v. Poland) от 7 мая 2021 г., жалоба № 4907/18, (вступило в силу 7 августа 2021 г.). Дело касалось попыток компании-заявительницы получить от государства компенсацию за повреждение одного из своих продуктов. Будучи несогласной с вынесенными решениями, компания неоднократно безуспешно пыталась поднять вопрос о конституционности соответствующего законодательства в различных судебных инстанциях, но польские суды не ответили на доводы компании-заявительницы о том, что закон, применявшийся в их деле, был несовместим с Конституцией и, следовательно, не выполнили, по мнению ЕСПЧ, свои обязанности в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции о вынесении мотивированных решений, отказывающих компании-заявителю в справедливом судебном разбирательстве. В конце концов, компания обратилась в Конституционный суд Польши, однако последний в 2017 году объявил жалобу неприемлемой для рассмотрения по существу. В состав коллегии, рассматривавшей это дело, входил судья М.М., который был избран новым Сеймом Польши, несмотря на то, что на это место уже был назначен другой судья предыдущим составом парламента.

Кроме того, ЕСПЧ пришел к выводу, что действия властей по назначению одного из судей, который участвовал в судебном процессе по делу компании-заявителя и игнорировал решения Конституционного суда, нарушили положения ЕКПЧ в части права на справедливое судебное рассмотрение, а также что решения комиссии КС, которая отказала в его рассмотрении обращения компании-заявительницы, не являлась «судом, учрежденный в соответствии с законом» по смыслу положений Европейской Конвенции в ее толковании Европейским Судом.

И Конституционный суд Польши 24 ноября сделал «ответный ход», признав ряд положений Европейской конвенции по правам человека не соответствующими конституции страны. ЕСПЧ, руководствующийся Европейской конвенцией по правам человека, не обладает, по мнению КС Польши, компетенцией по рассмотрению вопроса законности назначения судей в национальные суды и лишения их полномочий.

«Конституционный суд указывает, что ЕСПЧ не имеет оснований для проверки независимости судей Конституционного суда», — огласил решение судья Войцех Сых. Согласно заявленной судом позиции, «статус Конституционного суда и его судей, в том числе правила их назначения, указаны только в Конституции и не подпадают под юрисдикцию ЕСПЧ».

Теперь - ход за Страсбургом. И он не заставил себя ждать. Генеральный секретарь Мария Пейчинович-Бурич задействовала крайне редко применяемую статью 52 Европейской Конвенции по правам человека. В письме властям Польши предлагается дать ответ до 7 марта 2022 г. В запасе у Совета Европы есть еще несколько ходов – в том числе вышеупомянутые жалобы в ЕСПЧ, находящиеся на рассмотрении. Совету Европы уже приходилось сталкиваться с серьезным кризисом в отношениях с Польшей из-за постановлений Страсбургского Суда, в частности, в связи с вопросом о компенсациях за утраченное имущество переселенцам (после окончания второй мировой войны и обмена территориями с Советским Союзом) из районов так называемого Забужья, а также в ряде других ситуаций. Но СЕ тогда удавалось «дожать» польские власти на приемлемые для всех решения. Сейчас ситуация несколько иная. С одной стороны, польская позиция найдет очевидное понимание и поддержку (как это не парадоксально с политической точки зрения) у ряда стран и, в частности, у российских властей, а также у переживших брексит британцев. С другой стороны, консолидированная внешняя политика стран Евросоюза и жесткий спор с Люксембургом и Брюсселем – как минимум, уравновешивает, если не сказать больше, сочувствие и поддержку в Комитете министров СЕ со стороны ряда правительств. В любом случае, Совет Европы из одного кризиса (в отношениях с Россией) незамедлительно перебирается в другие – то с Турцией, то с Азербайджаном, а теперь – и с Польшей. А это говорит о том, что организация переживает системные проблемы и, несмотря на все усилия, теряет свой политический авторитет.

Главный редактор журнала «Бюллетень Европейского Суда по правам человека» 
Юрий Берестнев