Статья председателя Совета судей Российской Федерации В.В. Момотова «Судебная власть Российской Федерации в контексте международно-правовых стандартов независимости, эффективности и ответственности суда»
Виктор Викторович Момотов,
секретарь Пленума, судья Верховного Суда Российской Федерации, председатель Совета судей Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Десятилетие назад Консультативный совет европейских судей (КСЕС) принял документ, который знаменует начало эпохи качественно новых подходов к развитию института судебной власти на европейском пространстве в целом. Великая Хартия судей[i], обобщив многолетнюю деятельность Совета, сформировала свод основополагающих принципов, кристаллизованных столетиями развития института судебной власти.
Существование государственной власти и гражданского общества немыслимо без реализации судами миссии верховенства права и правосудия. Современный суд, находясь в координатах правового поля, в первую очередь служит обществу и человеку. Исходя из реалий сегодняшнего дня, глобальной информатизации общественных отношений и права, надо говорить и о растущей роли идеологической функции суда. Формирование правовой культуры общества невозможно без коммуникативной деятельности суда. И это накладывает еще большую ответственность на судейский корпус. Тем важнее становится осмысление значения вырабатываемых международными органами правовых позиций и возможности их влияния на национальные правовые и судебные системы государств[ii].
Консультативный совет европейских судей уделяет приоритетное внимание статусу судей и качеству судебной системы, отражая в своих Заключениях новый уровень требований и гарантий реализации судьями и органами судейского сообщества своих полномочий на основе взаимного уважения между законодательной, исполнительной и судебной властью, объединяемых важнейшей целью − продвижением и защитой прав и фундаментальных свобод, а также обращая отдельное внимание на необходимость повышения доверия общества к судебной системе как одной из основ ее легитимности.
«Власти и каждый судья несут ответственность за развитие и защиту независимости судей», − говорит Хартия. В этой формулировке показано равновесное положение власти как воли судебного института и непосредственно судьи, каждого судьи в отношении важнейшего принципа в реализации правосудия − независимости. Она дает уверенное основание для взаимодействия общества и государства и является залогом дальнейшего успешного развития.
Этические действия судьи как один из принципов Хартии особо обращают на себя внимание. Представленный рамочно, позволяющий наполнить себя конкретным содержанием национальному судебному корпусу принцип этики в новое время безусловно важен и является зеркальным отражением принципа независимости судей.
Справедливость и соразмерность принимаемых решений невозможны без глубокого нравственного и этического наполнения носителя судебной власти. Условность границ между правом и моралью под влиянием медиа, внедрения социальных сетей в жизни каждого человека вносит неизбежные коррективы в этическое пространство профессиональных сообществ, и для судейского корпуса это особенно чувствительно.
Судейское сообщество, обладая мощным потенциалом воздействия на каждого своего члена, гибкостью в принятии адекватных социальной и правовой ситуации решений, должно с особым вниманием относиться к документам международного уровня с тем, чтобы учитывать их в своей практике.
Заключения и рекомендации КСЕС формируют основные направления и ориентиры для развития отечественной судебной системы, учитываются судейским сообществом, в том числе и при подготовке судебной реформы.
Так, одним из последних ключевых для судейского сообщества заключений КСЕС стало Заключение № 24(2021) «Эволюция советов по вопросам судебной власти и их роль в независимой и беспристрастной судебной системе»[iii], в котором еще раз указывается на ключевой элемент обеспечения справедливого, подчиняющегося только законам правосудия − принцип независимости судебной власти.
«В демократическом государстве, основанном на верховенстве закона, независимая судебная власть является необходимостью», − отмечается в заключении КСЕС. Судебной власти «необходимо избегать даже видимости внешнего влияния и давления, чтобы общественность могла доверять тому, что судебные решения принимаются в условиях такой независимости».
Законодательная и исполнительная власть должны признавать законную конституционную функцию судебной власти и обеспечивать ее достаточными ресурсами для выполнения своих функций. Судейское сообщество отмечает, что часто сталкивается с попытками оказания на судебную власть давления вопреки действующим законам и положениям Конституции Российской Федерации со стороны исполнительной и законодательной власти. Наблюдается негативная тенденция в части влияния на правосудие через попытки сокращения финансирования судебной системы в целом, так и отдельных статей денежного содержания судьи.
Финансовая независимость судебной власти, возможность самостоятельного управления бюджетом, выделяемым судам, должно стать одним из приоритетных вопросов для судейского сообщества в преддверии X Всероссийского съезда судей. «И хотя уровень финансирования судов, который может позволить себе каждая страна, относится к категории политических решений, необходимо, чтобы в системе, основанной на разделении властей, всегда было обеспечено такое положение, чтобы ни исполнительные, ни законодательные органы не имели возможности оказывать какое-либо давление на судебные органы», − говорится в заключении КСЕС о финансировании судов. Финансовая независимость судов − залог общей независимости судебной власти и верности закону каждого служителя Фемиды. Также в заключении КСЕС говорится отдельно и о необходимости достаточного финансирования органов судейского сообщества.
Кроме того, представители судебной власти сталкиваются с неконструктивной критикой представителей исполнительной и законодательной власти, которые выносят в публичную плоскость обсуждение судебных постановлений даже порой не вступивших в законную силу, подрывая доверие общества к институтам судебной власти.
Мы солидарны с мнением, изложенным в Заключении КСЕС № 24(2021) «Эволюция советов по вопросам судебной власти и их роль в независимой и беспристрастной судебной системе», в части необходимости создания в государстве специального органа − Совета по вопросам судебной власти, на который была бы возложена функция защиты независимости судебной власти и отдельных судей.
В России был принят Федеральный закон № 30-ФЗ от 14 марта 2002 г. «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»[iv], в котором определены перечень органов, принципы, порядок формирования и полномочия каждого органа. Органы судейского сообщества играют важную роль в обеспечении принципа независимости судебной власти. Они непосредственно участвуют в вопросах формирования судейского корпуса, проверке квалификации судей, привлечении их к ответственности, выступают с предложениями по вопросам материального и социального обеспечения, совершенствования законодательства о статусе судей. Определение их статуса на законодательном уровне является частью легитимности и законности их деятельности. В Заключении КСЕС № 24(2021) подчеркивается, что «правовая основа Совета по вопросам судебной власти и его основные элементы должны быть закреплены в Конституции в качестве надежной правовой основы его обязанностей, независимости и легитимности».
В Конституции Российской Федерации статус органов судейского сообщества не получил своего отражения, что может негативно влиять на их независимость и возможность полноценно выступать в качестве самостоятельных правовых субъектов, что необходимо для эффективного представления интересов судебной власти.
В Заключении КСЕС отдельное внимание уделяет требованиям к порядку формирования органов судейского сообщества как имеющему важное значение для легитимации¸ независимости и эффективности их деятельности. КСЕС отмечает, что большинство членов должны быть судьями, которые соответственно избираются судьями. В зависимости от функции органов в них могут входить лица, обеспечивающие разнообразие представительства, то есть не относящиеся к судебной власти (например, представители общественности). Должно быть гарантировано максимально широкое представительство судов и инстанций, а также разнообразие полов и регионов. При этом избранные члены органов судейского сообщества должны иметь возможность совмещать данную работу с рабочей нагрузкой в суде.
Органы судейского сообщества в России соответствуют указанным рекомендациям. Совет судей Российской Федерации, как и региональные советы судей, формируется судьями самостоятельно путем избрания из членов судейского корпуса лиц, обладающих компетенцией, доверием и безупречной репутацией.
В Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации входят судьи, а также представители общественности и представители Президента Российской Федерации. Как было ранее отмечено, при учете компетенции органа судейского сообщества допускается вхождение в его состав лиц, не занимающих должности судей.
Однако стоит отметить, что судейскому сообществу необходимо принимать участие и в назначении кандидатов в квалификационные коллегии судей от общественности, активно взаимодействовать с органами законодательной власти региона, выступать экспертами в оценке кандидатур, чтобы обеспечить избрание только таких кандидатов, которые обладают безупречной репутаций, заинтересованы в обеспечении авторитета судебной власти, являются профессионалами и готовы ответственно исполнять возложенные на них обязанности.
Квалификационной коллегии судей уделяется особое внимание, так как данный орган должен быть «компетентен в отборе, назначении и продвижении судей; это должно осуществляться в условиях абсолютной независимости от законодательной и исполнительной власти, а также в условиях абсолютной прозрачности в отношении критериев отбора судей», − отмечается в Заключении КСЕС.
КСЕС указывает на необходимость устранения любого политического влияния на деятельность органов судейского сообщества и в особенности на назначение судей. Квалификационные коллегии судей играют ключевую роль в обеспечении независимости судебной власти, а также формировании кадрового судейского корпуса. Основной смысл их создания состоит в необходимости оградить судебные органы и процессы карьерного роста судей от внешнего политического давления. Поэтому важно, чтобы сами квалификационные коллегии судей были теми органами, чье экспертное мнение относительно кандидатов на должности судей имело вес, признавалось и уважалось обществом, а решения не подвергались сомнению и подозрению в субъективности и заинтересованности.
В своей деятельности квалификационные коллегии судей формируют стандарты как для кандидатов, так и для действующих судей, в которые входят требования к образованию, уровню общечеловеческой и правовой культуры, устойчивости в убеждениях, добросовестности и чувству справедливости. От соответствия судей данным стандартам зависят авторитетность судебных органов, их независимость от политического влияния, что является гарантией истины, свободы, уважения прав человека.
КСЕС указывает и на иные задачи, которые могут стоять перед органами судейского сообщества, в том числе отмечает, что Совет «должен функционировать как средство защиты, поддержки и развития роли судебной власти и независимости отдельных судей по отношению к другим государственным полномочиям».
В соответствии с Федеральным законом № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в основные задачи органов судейского сообщества входят содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства; защита прав и законных интересов судей; участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности; утверждение авторитета судебной власти, обеспечение выполнения судьями требований, предъявляемых Кодексом судейской этики.
Стоит отметить, что в России органы судейского сообщества, в особенности Совет судей Российской Федерации, принимают активное участие в реформировании судебной системы, повышении качества и эффективности правосудия, повышении стандартов судейской независимости. Среди последних нововведений, приложенных Советом судей РФ и реализуемых в настоящее время, стоит отметить изменение механизма привлечения судей к дисциплинарной ответственности путем расширения соответствующих полномочий органов судейского сообщества, повышение статуса мировых судей, внедрение и расширение применения электронных и цифровых технологий в судопроизводстве и многие другие[v].
Важной задачей органов судейского сообщества, на которой хочется акцентировать внимание, являются укрепление авторитета судебной власти и выстраивание взаимодействия на основе взаимного уважения судейского корпуса и гражданского общества.
В целях укрепления авторитета судебной власти, установления уважительных отношений между судьями и участниками судопроизводства, гражданским обществом, а также внутри самого судейского сообщества был разработан и утвержден Кодекс судейской этики. Кодекс установил высокие требования к судьям и ограничения, без соблюдения которых невозможно сохранить авторитет судебной власти перед обществом. Соблюдение этических норм судьями должно способствовать утверждению в обществе уверенности в справедливости, беспристрастности и независимости суда.
Однако, как справедливо отмечено в заключении КСЕС, закрепления принципов и правил в международных и национальных правовых актах недостаточно для воплощения соответствующих принципов в жизнь и создания независимой и беспристрастной судебной системы, действующей в соответствии с высокими профессиональными стандартами. «Судебная власть и другие ветви власти, политики, средства массовой информации и гражданское общество должны работать сообща в рамках долгосрочных усилий по повышению профессионализма, прозрачности и этики в судебной системе, чтобы превратить существующие на бумаге правила в культуру уважения независимости судебной власти во благо общества», − подчеркивает КСЕС. Органы судейского сообщества в этом случае выступают как связующее звено между названными элементами и вдыхают жизнь в нормы закона.
«Советы по вопросам судебной власти должны активно участвовать в диалоге с другими органами власти, особенно когда они вносят в клад в законодательные проекты», − отмечает КСЕС, а также для обеспечения открытости и подотчетности необходимо обеспечивать взаимодействие с гражданским обществом и средствами массовой информации.
Закрепление в Конституции Российской Федерации принципов демократического государства предполагает, что диалог между властью и гражданами является обязательной частью жизни, от которой зависят реальное воплощение закрепленных в Конституции прав и свобод, реализация принципов правового государства. Судейское сообщество как представитель судебной власти должно в своей работе руководствоваться данными положениями и выстраивать с гражданским обществом открытый, конструктивный диалог, основанный на уважении к правам и свободам, открытости и сотрудничестве.
Совет судей Российской Федерации 5 декабря 2019 года утвердил новую Концепцию информационной политики судебной системы на 2020–2030 годы. Концепция стала следующим этапом развития политики информационной открытости. Проведение данной политики не только позитивно влияет на формирование в обществе доверия и уважения к судебной власти, но и повышает уровень правовой грамотности и правосознания граждан, тем самым способствуя развитию правовой культуры, необходимой для реализации принципов правового государства. Как верно отмечено в Заключении № 7, принятом Консультативным советом европейских судей (2005)[vi], наилучшей гарантией независимости судов является их активная роль в информировании общественности.
Информирование государственных органов и гражданского общества о деятельности судебной системы осуществляется в разных форматах через интернет-сайты, социальные сети, печатные издания и другие источники. Кроме того, развитие цифровых технологий, электронного правосудия, планомерное совершенствование технологической базы судов также позволяют сделать правосудие открытым и прозрачным.
В настоящее время Совет судей РФ уделяет отдельное внимание совершенствованию пресс-служб судов, организован конкурс для выявления лучших практик организации работы пресс-служб судов с целью распространения позитивного опыта на все регионы.
Не только информирование, но и правовое просвещение граждан является приоритетной задачей. В новой Концепции формирование эффективной и устойчивой информационно-образовательной среды судов выделено в самостоятельное направление информационной политики судебной системы.
Региональные советы судей могут использовать различные форматы для просветительской работы: это проведение совместных научных и образовательных мероприятий с учебными заведениями, организация Дней открытых дверей с проведением обучающих семинаров, создание на официальных сайтах дополнительных интернет-страниц, разъясняющих гражданам вопросы правового характера, и другие.
Кроме того, советы судей в субъектах могут стать дискуссионными площадками, привлекая гражданское общество к своей работе. Совет судей Российской Федерации получил возможность доводить достоверную информацию о работе судов до широкой общественности и средств массовой информации через участие в заседаниях Клуба имени Д.Н. Замятнина. При формировании повестки участники заседаний предварительно изучают мнение граждан по заявленной теме, что позволяет сделать актуальной и полезной обсуждаемую информацию.
Доверие к суду невозможно без диалога и взаимодействия между судейским сообществом и средствами массовой информации. Перед органами судейского сообщества стоит задача обеспечения объективного освещения деятельности судов в средствах массовой информации. С одной стороны это предполагает формирование требований к качеству и актуальности предоставляемой со стороны судейского корпуса информации, а с другой – необходимость выработки тактики преодоления негативный тенденций в преподнесении СМИ информации о работе судей.
В Заключении КСЕС отмечено, что «Совет должен решительно противодействовать любым нападкам или оказанию давления на отдельных судей или судебную систему в целом. Для укрепления надлежащих отношений между судебными органами и средствами массовой информации Совет по вопросам судебной системы должен либо выполнять функции посредника между судебными органами и средствами массовой информации, либо обеспечивать наличие других эффективных процессов для выполнения этой роли».
Органы судейского сообщества в России уже столкнулись с такой деструктивной для судебной власти тенденцией, как «скандализация правосудия»[vii], которая подрывает авторитет и доверие общественности к судебной власти.
Понимая и уважая свободу и независимость средств массовой информации, свободу слова и сохраняя восприимчивость к сторонней критике, судейское сообщество считает обоснованными свои требования к профессионализму и объективности журналистской деятельности, ведению диалога прежде всего на принципах добросовестности и сотрудничества.
В утвержденной Советом судей РФ новой Концепции информационной политики судебной системы на 2020–2030 годы предлагаются различные форматы взаимодействия, в том числе направленные и на защиту судейского корпуса от негативного влияния тенденциозных публикаций.
Так, проведение региональных мероприятий для средств массовой информации с участием представителей судебной системы по актуальным вопросам правоприменения может иметь положительное влияние на снижение риска возникновения в будущем конфликтных ситуаций, а также будет способствовать отражению в СМИ достоверной информации без искажений. Важно при этом разработать единые подходы и стандарты информирования гражданского общества через СМИ, которыми могли бы руководствоваться суды и органы судейского сообщества.
Мониторинг региональных информационных ресурсов помогает выявлять актуальные для гражданского общества аспекты осуществления правосудия и защиты своих прав в суде. Также при выявлении недостоверной информации, в том числе имеющей цель оказать давление на суды, необходимо для защиты репутации судебных органов и их представителей оперативно и эффективно реагировать через доступные информационные ресурсы. Недопустимо оставлять без комментариев такого рода провокации.
Однако выявление и реагирование на недостоверную и провокационную информация в СМИ – это борьба со следствием, а не с причиной. В настоящее время ключевой задачей является качественное повышение уровня взаимодействия органов судейского сообщества со средствами массовой информации. Требуется переход в плоскость сотрудничества с признанием солидарной ответственности судейского корпуса и СМИ за объективность и качество предоставляемой гражданскому обществу информации о работе судебной власти.
Стоит отметить, что роль судейского корпуса и судебной власти состоит не только и не столько в том, чтобы осуществлять правосудие и отстаивать свои интересы и независимость, как это можно было представить из вышеизложенного, а в том, чтобы обеспечивать верховенство закона и формировать единое правовое поле в государстве.
Единообразное применение прав и практика как источник права, а также роль судов в сохранении правовой определенности рассматриваются в Заключении КСЕС, принятом в 2017 году[viii]. Этот обобщающий идеи и положения о единстве судебной практики документ еще раз подчеркивает, что непротиворечивое применение права содействует усилению доверия общества к судам и укрепляет общественное мнение о справедливости и правосудии.
В настоящее время в России отсутствует необходимое законодательное регулирование обязательности постановлений Пленума Верховного Суда РФ для нижестоящих судов[ix], а также иерархии между постановлениями Пленума Верховного Суда РФ и утверждаемыми Президиумом Верховного Суда РФ актами и обзорами судебной практики, что является препятствием для обеспечения последовательности судебной практики.
При этом международный опыт подтверждает необходимость закрепления роли, иерархии прецедентных актов и механизмов согласования сформулированных в них позиций в случае противоречий и разных трактовок нормативных актов. Так, в Великобритании, Франции, Германии, Италии признается не только роль постановлений высших судов при формировании единообразного толкования закона, но сформированы единые подходы к определению иерархии судебных актов.
В связи с изложенным видится необходимым учет рекомендаций КСЕС и международной практики в части законодательного закрепления юридической силы и механизма унификации разъяснений и рекомендаций судов по толкованию и непротиворечивому применению норм права.
Доверие к суду, уважение к нему как к институту власти − это то, над чем каждый день работает отечественное правосудие. И использование в этой работе таких содержательных и важных для европейского судейского сообщества документов, которые опубликованы в настоящем издании, будет дополнительной и интеллектуально содержательной помощью.
[i] Великая Хартия судей (основополагающие принципы) принята Консультативным советом европейских судей, г. Страсбург, 17–19 ноября 2010 г.
[ii] Момотов В.В. Судебная реформа 2018 года в Российской Федерации: концепция, цели, содержание (часть I) // Журнал российского права. 2018. № 10(262). С. 134–146.
[iii] Г. Страсбург, 5 ноября 2021 г.
[iv] СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.
[v] Момотов В.В. Об основных направлениях деятельности Совета судей Российской Федерации на современном этапе // Судья. 2018. № 7(91). С. 7–13.
[vi] Г. Страсбург, 2005 г.
[vii] Момотов В.В. Скандализация правосудия // В. Момотов, М. Федотов, А. Иванов [и др.] // Закон. 2019. № 4. С. 35–53.
[viii] Г. Страсбург, 2017 г.
[ix] Момотов В.В. Толкование правовых норм Верховным Судом Российской Федерации в контексте современной правовой системы // Государство и право. 2008. № 5. С. 30–36.
