Венецианская комиссия: заключение о поправках к Конституции Российской Федерации 2020 года и порядке их принятия

Венецианская комиссия Совета Европы в своем новом заключении, принятом 19 марта 2021 г., отмечает, что конституционные поправки 2020 года в Российской Федерации повлекли за собой ряд положительных изменений, но подчеркивает и наличие ряда серьезных недостатков как самих конституционных новелл, так и порядка их принятия.

Конституционные поправки, принятые в 2020 году, представляют собой самый обширный и существенный пересмотр Конституции Российской Федерации 1993 года, проводившийся когда-либо, отмечает Венецианская комиссия в своем заключении.

Венецианская комиссия с удовлетворением отмечает, что поправки приводят к ряду положительных изменений, в том числе:

· усилению защиты социальных прав;

· ограничению полномочий Президента двумя сроками;

· возможности обращения Президента с президентским вето в Конституционный Суд;

· конституционализации Государственного совета, который вот уже два десятилетия действует исключительно на основании исполнительного правового акта;

· расширению парламентского контроля, включая возможность проведения запросов к руководителям государственных органов и компетенцию «заслушивать» годовой отчет Прокуратуры Российской Федерации;

· введению фиксированного шестилетнего срока для большинства сенаторов Совета Федерации.

Однако Венецианская Комиссия выявила и ряд серьезных недостатков в поправках и процедуре их принятия.

Что касается процедуры принятия поправок, Венецианская комиссия заключает, что скорость подготовки таких широкомасштабных поправок явно не соответствовала глубине изменений, учитывая их влияние на общество. Такая скорость привела к тому, что было слишком мало времени до принятия поправок парламентом для обсуждения проекта с гражданским обществом.

Поскольку Конституционное совещание не созывалось, Конституция принималась после того, как за нее проголосовали Парламент и субъекты Федерации. После этих шагов поправки должны были вступить в силу в соответствии со статьей 135 Конституции. Отрицательный результат дополнительных мер, которые были введены ad hoc, т.е. рассмотрение Конституционным Судом и всероссийское голосование не могли помешать вступлению поправок в силу. Отсюда следует, что введение этих дополнительных шагов в процедуру, используемую для внесения поправок в Конституцию, создало очевидное противоречие со статьей 16 Конституции, которая гарантирует «основополагающие принципы конституционного строя Российской Федерации», подчеркивает Венецианская комиссия.

В целом Венецианская комиссия заявляет, что повышение до конституционного уровня (конституционализация) существующих положений обычного права создает риск исключения рассматриваемых вопросов из открытых дебатов и, таким образом, ограничивает демократию. Конституционализированные нормы становятся более жесткими; они не могут быть пересмотрены Конституционным Судом и, напротив, могут служить мерилом оценки других правовых норм.

Анализируя существо поправок, Венецианская комиссия приходит к выводу, что они непропорционально усилили позиции Президента Российской Федерации и устранили некоторые части системы сдержек и противовесов, изначально предусмотренных Конституцией. Исключение ad hominem из срока полномочий нынешнего и предыдущего Президентов противоречит самой логике принятой поправки, ограничивающей мандат Президента двумя сроками. Необычно широкий объем иммунитета в сочетании с правилами импичмента, которые очень затрудняют увольнение Президента, вызывают серьезные опасения в отношении его ответственности.

Президент получил дополнительные полномочия за счет Председателя Правительства. Увеличение числа сенаторов, назначаемых президентом, может дать последним дополнительные рычаги воздействия, тем самым вызывая сомнения в том, будет ли Совет Федерации достаточно независимым от исполнительной власти, чтобы иметь возможность выполнять функции контроля, возложенные на него Конституцией.

В совокупности эти изменения, заключает Венецианская комиссия, выходят далеко за рамки того, что уместно в соответствии с принципом разделения властей даже при президентских режимах.

Поправки ослабляют субъекты и органы местного самоуправления. Включение положений, касающихся русской нации, создает противоречие с многоэтническим характером Российской Федерации.

Что касается судебной системы, поправки, в частности, право Президента инициировать увольнение председателей высших судов, а также председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов по весьма неопределенным основаниям, затрагивают ключевой элемент судебной независимости. В совокупности поправки к положениям о судебной системе представляют опасность для верховенства закона в Российской Федерации.

Венецианская комиссия рекомендует как минимум включить в имплементирующее законодательство подробные критерии того, что составляет «нарушение, порочащее честь и достоинство судьи» и «невозможность выполнения функций судьи», как это определено Советом судей. Кроме того, в имплементирующем законодательстве должно быть указано, что дисциплинарная ответственность может быть применена только в том случае, если нарушение было совершено «умышленно» или «по грубой небрежности».

Данное промежуточное заключение подготовлено по запросу Мониторингового комитета Парламентской Ассамблеи Совета Европы. Оно основывается на онлайн-обсуждениях с российскими парламентариями и представителями гражданского общества, а также на письменных материалах, представленных российскими властями. В своем предыдущем заключении по данному вопросу, принятом 18 июня 2020 года, Венецианская комиссия рассматривала проект поправок к Конституции России в части, связанной исключительно с исполнением в Российской Федерации решений Европейского Суда по правам человека. Настоящее мнение касается оставшихся вопросов существа дела. На более позднем этапе оно будет дополнено окончательным заключением, в котором также будут учтены основные законодательные акты по имплементации положений Конституции в российское законодательство.

Заключение Венецианской комиссии Совета Европы доступно на сайте Совета Европы по ссылке https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)005-e



Возврат к списку